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1、哈密市西部片區新建核心區中心景觀軸建設 PPP 項目財政承受能力論證報告哈密市財政局二一六年六月哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告目錄目錄第第一章一章項目簡要說明項目簡要說明.1 1一、項目基本情況.1二、項目實施的必要性和可行性.5三、項目運作方式.7四、項目交易結構.8第第二章二章政府項目責任識別政府項目責任識別.1010一、項目責任識別.10二、項目預算支出責任.13第第三章三章財政承受能力論證結論財政承受能力論證結論.1515第第四章四章結論結論.錯誤！未定義書簽。錯誤！未定義書簽。哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告1第一章第一章 項目簡要說明項目簡要說明一、一2、項目基本情況項目基本情況(一一)項目名稱項目名稱哈密市伊州區西部片區新建核心區中心景觀軸建設 PPP 項目(二二)項目建設內容與規模項目建設內容與規模（1）項目規模：本項目主要為西部片區園林景觀建設，總占地面積 90000 平方米（約 135 畝），其中 4600 平方米為商業用房，其余 85400 平方米為景觀主體及綠化植被。（2）項目建設內容：項目建設主要為廣場、園林景觀、人行道路及給排水、供電、雕塑小品、戶外家具、燈具、水景、噴霧等配套工程。（3）建設要求適地適樹，道路綠地應選擇適應道路環境條件、生長穩定、觀賞價值高和環境效益好的植物種類；道路綠地植物應重點選擇滯塵、防風、抗污染的樹種3、；道路綠地植物選擇應從生物多樣性的角度出發，在適地適樹的原則下盡量豐富植物材料；改變行道樹樹種單一的現哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告2象，確定骨干樹種，確保道路綠化能體現出和諧統一又各具特色的整體風貌；適當增加常綠樹比例，促進道路綠地的環保及景觀效果。增加中、低層樹種和地被花卉，進一步豐富道路植物景觀。植被景觀是本項目各道路景觀建設的核心，而植被綠化風格的規劃控制將對旅游區生態格局和經濟可行性建設產生重大影響，本方案采用流線型、波浪形和矩陣形等排列方式，以形成現代、民族、自然、樸實的線性景觀肌理。新思路：設計當中，使曲線元素成為項目特有的標識符號。結合絲綢之路文化、當地特色文化4、，提煉出曲線元素符號，運用到整個景觀小品中。(三三)投資估算與資金來源投資估算與資金來源1 1、投資估算投資估算綜上所述，本項目建設總投資為 15,000.00 萬元。2 2、資金來源資金來源本項目 PPP 運作方式擬定為采用建設運營移交（BOT）合作模式：由哈密市伊州區政府授權哈密市伊州區住房和城鄉建設局擔任項目實施機構，項目實施機構確定項目建設內容、建設規模、運營內容，并以公開招標的采購方式選擇社會資本，社會資本投入項目建設、哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告3運營、維護所需的全部資金，項目經營期間，使用者付費不足以滿足社會資本成本回收及合理回報時，政府向社會資本將提供相應可行5、性缺口補助。本項目不涉及項目公司，項目所涉及全部建設資金由中選社會資本的自有資金、銀行貸款、申請上級專項資金等各種投融資方式籌。2.12.1 項目融資安排項目融資安排PPP 項目的債務融資工具包括：股東借款、金融機構貸款、政府債券、融資租賃、短期融資券、中期票據、企業債券、公司債券、保險資金、項目收益票據、項目收益債券、資產證券化等。國家支持重點領域建設項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過債券市場籌措投資資金，支持開展特許經營權、購買服務協議預期收益質押貸款等擔保創新類貸款業務，探索利用工程預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。2.22.2 項目融資方式項目融6、資方式股本金：鼓勵社會資本聯合金融機構創新運用基金、股權投資計劃等方式投資社會資本；同時以滿足相關政策法規及金融機構要求為前提，優化資本結構。債務融資：為本項目建設、運營維護以及重置更新或改造之目的，哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告4社會資本有權通過銀行貸款，股東借款，發行企業債券、公司債券、中期票據、項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等方式獲得債務資金。鼓勵以有限追索或無追索方式（以社會資本自身擁有的資產或權益作為債務融資擔保，社會資本股東僅以自身承擔的資本金出資為限承擔風險）獲得項目融資。2.32.3 項目融資支持項目融資支持為順利完成項目銀行貸款，社會資本可在合作期限7、內項下的各項權益及資產之上設置抵押、質押或其它擔保權益，包括但不限于收費權等預期收益權、項目資產、保險優先受益權等。2.42.4 項目擔保措施項目擔保措施主要有社會資本股權質押擔保、未來項目收益權質押擔保、第三方擔保、出資方認可的其他擔保等擔保方式。(四四)項目實施進度項目實施進度項目計算期為 10 年，其中，建設期為 1 年，經營期為 9 年。工程計劃 2016 年開工建設，以獲取施工許可證作為建設周期起始時間。最終的建設進度以正式簽訂的PPP 項目合同中的規定為準。哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告5二、二、項目實施的必要性和可行性項目實施的必要性和可行性（一）政策條件（一）政8、策條件2.1.1432.1.143 號文重點推行號文重點推行 PPPPPP 模式模式一方面為加強地方政府性債務管理，國發201443 號文國務院關于加強地方政府性債務管理的意見提出“修明渠、堵暗道”，即堵住通過融資平臺公司為建設項目融資的“暗道”，政府債務將不得通過企業舉借，企業債務也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔；所修的兩類“明渠”中，除了發行地方政府債券，便是推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式。2.1.2PPP2.1.2PPP 操作指引文件操作指引文件除了政府采購法、基礎設施和公用事業特許經營管理辦法等原有法規政策，2014 年以來財政部、國家發改委等部委以前所未有的力9、度集中發布了一批重要指導文件，以進一步推廣應用 PPP 模式，包括但不限于：財金201476 號關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知、財金2014113 號關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知、發改投資20142724 號關于開展政府和社會資本合作的指導意見、財庫2014215 號政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法、財金2014156 號PPP 項目合同指南（試行）、國家發改委等五部委第 25 號哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告6令基礎設施和公用事業特許經營管理辦法、國辦轉發財政部、發改委、人民銀行201542 號在公共服務領域推廣政府和社會資本合10、作模式指導意見、新政發201546 號新疆維吾爾自治區人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見，2015 年 12 月 28 日，財金（2015）167 號 PPP 物有所值評價指引（試行）等。另，2015 年 l 月 1 日起施行的新修訂預算法要求財政部門實行全口徑預算管理并建立跨年度預算平衡機制，也有利于提高政府方的財政支付履約保障能力。（三）項目建設必要性（三）項目建設必要性一、加強基礎設施建設，提高哈密市城市競爭力的需要城市的競爭力是城市發展的重要條件。經濟全球化的發展，使國與國之間、城市與城市之間、企業與企業之間的競爭日益激烈，企業之間的競爭不僅取決于企業自身的技術水11、平、經濟實力等因素，而且取決于城市的經濟環境，特別是基礎設施的先進性和完善程度。基礎設施建設是城市的競爭手段和競爭力的重要表現，而道路景觀基礎設施建設是城市基礎設施的重要內容之一，對于提高城市載體功能、促進經濟發展具有重要的作用。二、是進一步改善投資環境，擴大對外開放的需要城市綠化是城市存在和發展的物質基礎，也是外商評價一個城市投資環境好壞的重要內容。城市同農村區別的一個重要方面，是基礎哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告7設施、綠化環境的質量和數量不同；新建或擴大一個城市，總是基礎設施先行；基礎設施是生產設施和生活設施發揮作用的前提。由此可見，基礎設施是城市存在和發展的物質基礎。一12、個城市的基礎設施容量大，現代化程度高，預示著它有很大的發展潛力，這也將是吸引外商投資的一個重要方面。隨著哈密市城市輻射能力的增強，城市的進一步拓展，客觀上為哈密市進入國內外市場，參與地區內產業專業化分工協作的優越條件，開闊哈密市發展的視野，立足于哈密市區域比較優勢發展特色經濟，參與世界經濟的全球化和地方化，但相對滯后的城市基礎設施及綠化建設，已經成為哈密市進一步擴大對外開放的主要瓶頸。三、進一步提高景區居民的生活質量生活在鋼筋水泥群中的人們，對美好環境的向往和追求是人們的天性和愿望，到公園中去休息、活動，是景區居民的重要生活內容，公共綠地是人們日常游憩活動的理想場所，是人們鍛煉身體、消除疲勞、13、恢復精力的理想場所。不斷改善居民的生活和工作環境，這是廣大群眾的共同利益和迫切愿望。（三）項目運作的目標及意義（三）項目運作的目標及意義項目建設堅持因地制宜、突出重點、注重實效，以促進經濟、社會發展為目標，充分運用市場機制，堅持可持續發展戰略，通過加強基礎設施和公共設施建設，完善哈密市功能，把哈密市建設成為經濟繁榮、布局合理、設施配套、功能健全、環境整潔、具有較強輻射哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告8能力的城市。按照城市生態化、布局合理化、設施標準化、服務一體化的要求，堅持高起點設計、高標準規劃、科學化布局、分步驟開發。本項目建成后，對改善哈密市生態環境、提高哈密市人民群眾生活質14、量、樹立哈密市旅游城市形象、優化哈密市投資環境等方面都將有著明顯的作用；為樹立文明、整潔、優美的形象打下良好的基礎；為完善哈密西部片區投資環境、帶動經濟發展提供了良好的條件，能發揮較好的社會和經濟效益。三、三、項目運作方式項目運作方式(一一)項目參與主體及項目參與主體及 spvspv 公司設立公司設立項目不單獨設立項目公司，但需針對本項目進行財務單獨核算。實施機構與中選社會資本依法簽訂 PPP 項目合同，以保證項目順利執行。四、四、項目交易結構項目交易結構(一)項目投融資結構項目投融資結構資金來源、性質及用途如前文所述。(二)項目回報機制項目回報機制本項目由社會資本全資建成后承擔景觀軸相應的運15、營、維護工作，項哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告9目經營期間，使用者付費不足以滿足社會資本成本回收及合理回報時，、政府承擔部分直接付費責任，政府根據社會資本投入的建設成本及運營成本扣除經營性收入的部分進行可行性缺口補助，以滿足社會資本獲得合理回報。因此，本項目擬采用“可行性缺口補助可行性缺口補助”的回報機制。哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告10第二章第二章 政府項目責任識別政府項目責任識別本報告以政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）為指導，針對 PPP 項目展開對哈密市伊州區政府財政承受能力的論證。本論證是政府履行合同義務的重要保障，有16、利于規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險。一、一、項目責任識別項目責任識別在項目全生命周期過程中的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。(一一)股權投資支出責任股權投資支出責任股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建社會資本的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本項目中，哈密市伊州區住建局代表政府作為實施機構，由社會資本獨資建設項目，不組建項目公司，故政府無股權投資責任。表表 2-12-1 項目生命周期中每年政府股權投資支出責任項目生命周期中每年政府股權投資支出責任年度20172018201920202021202220232017、2420252026股權投資支出（萬元）0000000000哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告11(二二)運營補貼支出責任運營補貼支出責任運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。哈密市伊州區西部片區新建核心區中心景觀軸建設 PPP 類項目的支付和回報機制通常體現為可行性缺口補助的方式，政府承擔部分運營補支出責任，項目經營期間，使用者付費不足以滿足社會資本成本回收及合理回報時18、，政府向社會資本將提供相應可行性缺口補助。表表 2-22-2 項目全生命周期中每年政府補貼支出責任項目全生命周期中每年政府補貼支出責任單位：萬元單位：萬元年度20172018201920202021政府付費（萬元）02,505.432,495.492,484.562,472.54年度20222023202420252026政府付費（萬元）2,459.312,444.772,428.762,411.162,391.80哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告12(三三)風險承擔責任風險承擔責任風險承擔支出在充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任的基礎上計算得出，可采用比例法、情景分析法19、及概率法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例（風險比率）確定風險承擔支出。本項目較為適宜采用比例法計算風險承擔支出。通常風險承擔成本不超過項目建設運營成本的 20%。可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例一般為 70%至 85%。根據本項目風險分配框架，政府在本項目中承擔了部分法律、部分政策/政治風險，向社會資本轉移風險約占總風險的 70%左右。初步估算，項目可轉移風險成本即為（項目建設運營成本風險成本比例（20%）可轉移風險承擔成本占風險承擔成本比例（70%）=項目建設運營成本的 14%，自留風險約占項目建設運20、營成本的 6%，總風險為項目建設成本的 20%，較傳統采購模式總風險下降 14 個百分點。項目生命周期中每年哈密市伊州區政府的風險承擔支出如下表所示。哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告13表表 2-32-3 項目生命周期中每年政府風險承擔支出情況項目生命周期中每年政府風險承擔支出情況單位：萬元年度20172018201920202021風險承擔支出（萬元）600.004.314.314.314.31年度20222023202420252026風險承擔支出（萬元）4.314.314.314.314.31(四四)配套投入支出責任配套投入支出責任配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程21、等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。本項目的土地所有項目實施機構所有，項目全過程周期中，政府相關配套投入支出責任為 0。二、二、項目預算支出責任項目預算支出責任根據以上分析，在項目生命周期中，每年哈密市伊州區政府對于本項目的預算支出責任如下表所示。（1）就本 PPP 項目而言，每年哈密市伊州區政府對于本項目的哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告14預算支出責任如下表所示：表表 2-42-4 本項目預算支出責任測算表本項目預算支出責任測算表單位：萬元單位：萬元年度201720182019202022、202120222023202420252026股權支出0000000000政府付費2,505.432,495.492,484.562,472.542,459.312,444.772,428.762,411.162,391.80風險承擔支出600.004.314.314.314.314.314.314.314.314.31相關配套支出0000000000合計600.002,509.732,499.802,488.872,476.852,463.622,449.072,433.072,415.472,396.11哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告15第三章第三章 財政承受能力論證結論23、財政承受能力論證結論根據哈密市伊州區財政局公布年度全市財政支出完成情況數據，2011-2015 年哈密市伊州區一般公共預算支出由 26.03 億元增至52.32 億元。具體如下表所示。表表 3-12010-20153-12010-2015 年哈密市伊州區一般公共預算支出統計表年哈密市伊州區一般公共預算支出統計表年份哈密市伊州區一般公共預算支出（萬元）增長率2011260,267.002012311,838.0019.81%2013380,404.0021.99%2014457,374.0020.23%2015523,170.0014.39%近五年最低增速為 14.39%，一般公共預算支出環比增24、長率的平均值為 19.11%，根據伊州區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(初稿)未來五年財政收入預計，結合未來發展要解決的諸多瓶頸，綜合以上原因，因此以 18.82%的增速對項目合作期內哈密市伊州區一般公共預算支出進行預測，并測算年度項目支出責任占當年一般公共預算支出的比值。哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告16表表 3-23-2 本項目政府支出責任占一般公共預算支出比例預測表本項目政府支出責任占一般公共預算支出比例預測表(單位：萬元)年份年份公共財政預算公共財政預算支出支出增長率增長率本項目財政本項目財政補貼補貼本項目占比本項目占比伊州區伊州區 PPPPP P項目財政支項目25、財政支出責任出責任PPPPPP 項目財項目財政支出責任政支出責任占一般公共占一般公共預算支出占預算支出占比比2011260,267.00-2012311,838.0019.81%-2013380,404.0021.99%-2014457,374.0020.23%-2015523,170.0014.39%-2016 預測值621,630.5918.82%-2017 預測值737,740.3118.82%600.000.08%1180.900.16%2018 預測值876,583.0418.82%2509.740.29%3090.640.35%2019 預測值1,041,555.9618.82%226、499.800.24%7938.130.76%2020 預測值1,237,576.8018.82%2488.870.20%7927.200.64%2021 預測值1,470,488.7518.82%2476.850.17%7915.180.54%2022 預測值1,747,234.7318.82%2463.620.14%7901.950.45%2023 預測值2,076,064.3118.82%2449.080.12%7887.410.38%2024 預測值2,466,779.6118.82%2433.070.10%7871.400.32%2025 預測值2,931,027.5318.82%227、415.470.08%7853.800.27%2026 預測值3,482,646.9118.82%2396.110.07%7834.440.22%哈密市伊州區 PPP 項目財政承受能力論證報告17第四章結論第四章結論本項目大力倡導社會資本參與公共產品和公共服務項目建設，對社會資本參與類似項目及推動 PPP 的發展具有良好的示范作用。該項目建設緊迫且十分必要，且已經完成了立項審批和征地拆遷相關工作。通過合理測算，本項目年度伊州區政府支出責任占一般公共預算支出比例最高為 0.29%，最低為 0.07%，每一年度全部 ppp 項目伊州區政府支出責任占一般公共預算支出比例最高為 0.76%，最低為0.16%均低于 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）中提出的 10%的門檻標準。綜上所述，本項目財政承受能力論證結果為：通過論證。