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1、民用建筑人防地下工程權屬探究 發布時間：2010-11-11瀏覽：625次 杜存朋 隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提高，私家車作為代步工具已經越來越普及于人們的日常生活。人們在享受私家車帶來的便捷出行的同時，也倍感“停車難”的苦惱。車位、車庫的稀缺與私家車的普及始終是一對難解的矛盾。同時，隨著城市化進程的加快，人民防空工程實現了量的擴張和質的提高。但是，由于人民防空工程產權歸屬不明晰，無法實現投資者的融資建設和滾動發展，使社會投資建設和開發利用人民防空工程的積極性受到一定影響，阻礙了人民防空工程建設的快速發展、資源的優化配置以及平戰結合開發利用。值得注意的是，由于人民防空工程產權不明晰，由2、此引起的小區車庫、車位產權糾紛的訴訟案件也越來越多。地下人防工程改建車庫車位是屬于小區全體業主還是屬于開發商抑或是屬于國家，迄今為止爭議不斷，權屬不明。探究個中緣由，理順法律關系，對明晰產權、促進房地產市場健康發展以及構建和諧社會具有重要意義。 一、民用建筑人防地下工程的概念界定 根據中華人民共和國人民防空法（以下簡稱人民防空法）第 條規定，所謂人防工程是指為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護等而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室。在不影響防空效能的條件下,國家鼓勵平時開發利用人防工程和設施作為商鋪、車庫等用途,為經濟建設和人民生活服務。從人防工程3、的建設或投資主體來劃分，人防工程分為公有人防工程和民用人防工程（如火車站、飛機場、電視臺廣播電臺、國家所有的大型建筑的地下室以及地下鐵路等為公有人防工程，企業及其它經濟和社會組織出資建設在戰時可以用于防空的地下室為民用人防工程）；從人防工程的建設形式來劃分，人防工程分為單獨修建的人防工程和結合地面建筑修建的可用于防空目的的人防工程。本文所指的民用建筑人防地下工程就是指結建式人防地下工程，即結合城市新建民用建筑可用于戰時防空目的的地下室，其目前主要表現形式就是我們日常生活最常見的開發商開發的住宅小區人防地下工程。 人民防空是國防的重要組成部分，是國民經濟和社會發展的重要方面，是現代城市建設的重要4、內容，是利國、利民的社會公益事業。人民防空戰時擔負著保護人民生命財產安全和國家經濟建設成果任務，平時擔負著防災救災和處置突發公共事件的任務。人防工程是實現人民防空任務的重要保障。一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，同時也必須依法履行人民防空的義務。因此，國家依法要求城市新建民用建筑應按照規定修建戰時可用于防空的地下室。 建造民用建筑人防地下工程是建設單位必須履行的義務，如果不履行這項義務，開發商或者建設單位就要負相應的法律責任。人民防空法第四十八條明確規定，“城市新建民用建筑違反國家有關規定不修建戰時可用于防空的地下室的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告并責令限期修建可5、以并處十萬元以下罰款。”根據蘇州市人民防空工程管理辦法第十五條規定，新建民用建筑項目未按照規定規劃建設防空地下室或者未繳納人防工程易地建設費的，規劃行政主管部門不予核發規劃許可證，建設行政主管部門不予核發施工許可證，人防主管部門不予竣工驗收。 二、民用建筑人防地下工程權屬問題的爭議 目前，單建式人防工程因國家投資建設，屬于國家所有并無爭議，而對民用建筑人防地下工程的所有權歸屬則分歧頗大。對小區人防工程權屬，開發商、業主以及人防部門等各方各執一詞。現將其主要觀點表述如下： 觀點一：民用建筑人防地下工程所有權應歸業主共有 有學者認為，民用建筑人防工程的所有權應歸全體業主共有，即屬于建筑物區分所有權6、人的共同財產。主要理由是：第一，認為民用建筑人防工程從法律性質上來說是相對于房屋建筑物（主物）的從物（也有稱之為配套設施、附屬設施）。按照從物隨主物一并轉移的原則，小區車庫應當隨著整棟建筑物一并轉移給業主共有。1第二，民用建筑人防工程屬于建筑物的一種，按照“房隨地，地隨房”的原則，也應當隨著土地使用權的轉移一并轉移給業主。第三，依據民法上的原始取得方式包括：生產（分自主生產與投資生產）、添附、征收、沒收、孳息、無主財產等，投資生產作為取得財產所有權的重要方式，只要投資不違反法律規定，投資者就應取得其投資生產所得及收益的所有權。2開發商是民用建筑人防工程的投資者，但作為人防工程的地下室造價納入開7、發總成本，因而開發商將房屋賣出后便不再是投資者，業主因取得房屋所有權及相關公共配套設施的共有權而成為投資者。關于這一觀點，目前也有司法判決加以支持。2003年11月12日，南京市鼓樓區法院作出全國首例判決小區車庫歸業主共有。這是物權法實施之前，法院對車庫權利歸屬問題作出的一個典型判決。星漢城市花園是南京市鼓樓區的一個高檔住宅小區。1998年9月，開發商在申報時，南京市規劃局要求其按規定配建停車庫。小區建成后，3幢樓下建有連片整體地下車庫，共有59個機動車泊位。開發商在銷售住宅時曾承諾：小區配建地下車庫供業主停車。但業主們入住后卻發現，只有購買車庫才能取得停車權。開發商以至少8萬元的單價賣掉了其8、中的37個，其余車位則被小區物管公司以每月250元的租金租了出去。為此，業主以“地下停車庫是小區配套共用設施，應屬全體業主共有”為由，多次要求開發商將地下車庫交還全體業主。但開發商堅持認為其對地下車庫擁有產權。2003年6月，星漢城市花園業主委員會向南京市鼓樓區人民法院起訴星漢公司，請求法院判決確認該小區地下停車庫的占有、使用、收益、處分的權利歸原告所代表的全體業主所有。2003年11月12日，鼓樓區法院開庭審理了此案。合議庭根據相應地方法規作出一審判決：被告江蘇星漢置業有限公司于判決生效之日起10日內將星漢城市花園地下停車庫移交給原告星漢城市花園業主委員會管理，并由星漢城市花園全體業主享有該9、地下停車庫的權益。在該案例中，南京判定地下車庫歸業主所有。 觀念二：民用建筑人防地下工程所有權應歸開發商所有 此種觀點認為，民用建筑人防地下工程所有權應當歸屬于開發商。主要理由有：小區車庫是可以與其上面樓層分開而成為單獨所有權的客體，也可以作為獨立的財產并成為單獨的交易客體。3小區車庫不必遵循從物的一并轉移法則。根據人民防空法第五條規定的“誰投資、誰受益”原則、建設部發布的城市地下空間開發利用管理規定確立的“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”原則以及部分地方立法確定的“誰投資、誰所有”原則，開發商直接投資建設民用建筑人防工程，理所當然享有其所有權、使用權及收益權。 觀點三： 民用建筑人防地下工程10、所有權應歸國家所有 此種觀點認為，根據人民防空法的有關規定的精神，應當推定為國家所有。另外，北京市房屋土地管理局、北京市人民防空辦公室1998年頒布的關于加強居住小區內人防工程使用管理的補充通知第2條指出人防國有資產是國防資產的組成部分，因此，民用建筑人防地下工程所有權理應屬于國家所有。 三、民用建筑人防地下工程權屬混亂的原因 關于人防工程的所有權歸屬問題，在人民防空法中沒有明確，該法第5條第2款僅規定：“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人,通過多種途徑,投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”國家立法雖然倡導人防工程投資主體多元化，但對人民防空11、工程的所有權歸屬避而不談。 現行城市房地產管理法和房屋登記辦法僅對土地上的房屋（建筑物）的權屬登記做出規定；有關房地產管理法律法規雖對小區配套設施予以規定，但未對人防地下車庫是否屬于居住小區公共配套設施做出界定。物權法第七十四條規定，“建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要，當事人可通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。”從形式上而言，該條確實為小區車位正名了身份、確定了流轉規則。但從實踐操作而言，該條規定的模糊用語、指向不明使得明晰產權、保護產權、定紛止爭的功能大打折扣。 物權法第七十四條第二款中雖將小區車位12、車庫歸屬交給當事人約定，但卻沒有規定約定不明或沒有約定的情況下的小區車位所有權歸屬問題，造成了實踐操作中的難題。但是在實踐中，約定不明和沒有約定的現象卻十分普遍，因此造成的矛盾也是不可避免，給將來的司法實踐留下諸多“隱患”。雖然合同法第61條提供了補救措施如協議補充、參照合同有關條款、交易習慣確定等，但是如果仍然無法確定的，立法者或法官又得重新面臨小區停車位、車庫的歸屬問題。因此，物權法沒有規定約定不明或沒有約定的情況下的小區車位所有權歸屬問題成為該條款的一大失誤和遺漏，需要加以改進和明確。 在實際運作中，某些企業開發建設人防工程尚未竣工驗收就開始委托人防主管部門進行預售、抵押登記。然而，人防13、主管部門由于沒有得到相關法律授權，不具有預售、抵押登記機關的法律地位，如果出現經濟糾紛，就會承擔責任和風險。另外，有的地區國土房管部門將結合民用建筑修建的防空地下室隨同房屋的產權證一起發放，有的地區人防主管部門對人防工程的產權發證工作沒有進行統一管理，大多數地區人防主管部門都未建立人防工程產權登記制度。 四、民用建筑人防地下工程權屬問題若干思考 （一）立法完善 國家應盡快對現行的防空法進行修改，對人防工程的概念、所有權、使用、維護和管理等做出具體規定，明確人防工程的法律地位，正確處理人防工程涉及的財產關系，解決實踐中存在的諸多模糊問題。只有解決了人防工程涉及的政府和政府之外的民營投資主體間的財14、產關系問題，才能明確各自的權利義務才能提高民營投資者的投資積極性，才能使政府有關部門更好地行使管理的職能，使人防工程的建設走上良性發展的道路。民用建筑人防地下工程屬國防工程的組成部分，保障人民的防空權利及履行防空義務的重任由國家擔負。其本身特性決定了開發商或業主無法享有民用建筑人防地下工程的所有權，應由國家行使所有權。開發商投資建設民用建筑人防地下工程是不爭的事實，但根據人民防空法第五條規定，投資者對人防工程僅享有使用權、管理權及收益權，并不享有所有權。 （二）確權頒證 對于產權關系不明晰的人防工程應在確權后給所有權人頒發產權證。對于投資主體和產權關系明確的人防工程應及時頒發產權證。 目前許多15、城市的人防工程沒有辦理產權證主要原因據說是我國城市房地產管理法規定土地上的房屋等建筑物及構筑物才是“房屋”，沒有對地下建筑物進行法律定性，所以無法辦證。4對此，筆者認為不能對城市房地產管理法的有關條文進行片面或狹義的理解。房屋作為一個建筑物整體它必然建立在地表淺層或深層的土地之上而不可能建立在絕對的地表之上，因此不能以地表為標準將房屋從概念上或法律上劃分為互不關聯的“地下房屋”或“地上房屋”。況且，城市房地產管理法以及其它法律并未禁止為地下建筑物確認產權并辦理產權證。所以，不給包括人防工程在內的地下建筑物辦理產權證的做法，是錯誤的。 （三）加強人防行政管理 制定、修改法律的過程通常需要一定的時16、間，因此完全依靠立法來解決人防工程的糾紛是不現實的。在現階段，業主們因人防工程產生的糾紛大部分通過行政手段解決。人防部門不僅在人防工程使用許可過程中需要嚴格審查，在人防工程的使用過程中也應該加強監管。另外，人防工程部門可以考慮設立專門的人防工程維修資金，統一由人防主管部門歸集，部分已經由開發單位或物業企業受讓人防工程使用權的，可以對其追繳人防工程維修資金，按照其具體的使用情況進行監督和管理，避免“人防工程都是聚寶盆”的收益紛爭。人防部門要對人防工程使用權進行登記，建立人防工程使用權登記的檔案管理，辦理人防工程使用權證，建立人防工程使用證年檢制度，明確和完善建設和使用的具體規定，建立健全完備的人防工程產權制度體系，促進人防工程建設和管理適應社會主義市場經濟的需要，保證人防事業健康持續發展。 江蘇少平律師事務所 杜存朋律師