1、建筑安全行為監督模式研究提要 我國建筑安全事故頻發折射出政府監管存在不少問題。本文分析現行建筑安全監管模式的困境，提出改進政府監管效果的行為監督模式，并闡述行為監督模式運行機理。 /2/view-13084568.htm關鍵詞：建筑安全；建筑安全政府監管；行為監督模式中圖分類號：F27 文獻標識碼：A近年來，我國基本建設投資規模逐年加大，工程建設的規模和參與人員也大幅度增加，工程建設速度加快；而建筑業加快發展的結果就是對安全生產的忽視，人員素質、安全管理都跟不上建筑業發展的要求，不絕于耳的各類建筑安全事故一次次沖擊著人們的神經。建筑業已成為我國所有工業部門中僅次于采礦業的最危險行業。這也折射出
2、我國建筑安全政府監管存在著許多問題。朱?F基在2003年政府工作報告中提出，在社會主義市場經濟條件下，政府職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。政府該管的事一定要管好，不該管的事堅決不管。因此，分析建筑安全政府監管模式現狀，探索行之有效的政府監管新模式，將對建筑業的健康發展和政府職能的轉變有著重要的現實意義。一、現行建筑安全監管模式的困境以地方各級安管站為主的安全監督機構是在建筑生產前線進行安全監管的主力軍，大量的政府安全監管工作由安管站完成。由于法律只規定行業主管部門可將施工現場的監督檢查委托給安全監督機構，造成政府監管內容比較注重施工現場的實體安全情況，即以工程實體的安全監管為
3、主。這一特征也間接導致現行建筑安全政府監管模式面臨不少困境。（一）監管方式不理性。目前，政府對建筑施工過程的安全監管主要通過各級安管站對本地區內受監項目從開工至竣工期間施工現場的安全生產進行監督檢查來實現，包括定期巡查與不定期抽查。于是，各級安管站疲于奔命于眾多施工現場的檢查工作，扮演著企業“消防員”的角色，甚至直接介入企業內部的安全管理，重復著低水平、非理性的監管。這種監管方式過分強調實體的安全和事故的結果，忽視了從源頭上即對企業的安全生產行為進行監管，難以真正改變建筑安全水平。（二）監管資源有限。由于政府監管機構的資源非常有限，人均監督項目數和監督面積均較高。筆者于2010年初對重慶市某區
4、進行調研發現，該區安監站專職監管員僅8人，而受監的在建項目共有132個，人均監管近20個項目，且多數情況是兩人一組進行安全監督和檢查，使得監管數量和監管難度相對更大，難以進行深入細致或頻率更高的安全監管。而普遍采取“通知式檢查”又進一步降低了監管的效率。經過事前準備的工程實體安全情況從表面看來往往較良好，與實際安全情況有可能存在很大的出入，檢查工作經常變成走過場，難以準確了解企業安全責任履行的真實情況。（三）對參建方警示作用不大。一個工程實體安全隱患問題可能是由若干個安全違規行為組合而形成的結果。從實體入手進行監管，就難以徹底找到安全問題背后全面的安全違規行為，即安全問題的本源，再加上監管資源
5、的有限又無法全面地發現所有安全隱患，更多的安全違規行為被遺漏。再看安全懲罰，由于安監機構的監督檢查權和行政處罰權是分離的，安監機構可以動用的處罰權力有限，往往只是下整改通知單，不能嚴格執行相關法律，于是大部分安全違規行為得不到應有的懲處，警示作用很小。（四）內部問責制度不合理。人少事多、資源短缺的現實，加上安全事故本身的偶然性，使安監機構并不具備識別和及時發現全部安全隱患的能力。但由于監管行為的直接對象是工程的實體安全，又考慮安全事故嚴重的社會危害性及敏感性，于是監管機構內部建立起與實體安全狀況相關的問責制度。這使安監機構背負著較大的思想包袱，為了減少承擔責任的概率，必須頻繁親自到場檢查，真正
6、了解安全情況才放心，客觀上加劇了對工程實體監督的需求，形成惡性循環。二、建筑安全行為監督模式的提出思考實體安全監管模式帶來的困境發現，要從源頭上減少安全事故的發生，實現徹底而長效的政府監管，必須注重對建筑安全行為的監督。建筑安全行為監督是指建筑安全監管機構對建設項目參建主體在實施安全管理過程中所選擇的行為過程和行為結果進行監督，檢查其是否履行相應的安全責任并對其進行必要的行為引導和修正的活動。工程實體出現安全隱患往往是從不安全因素的出現演化到安全事故發生這一過程中的最后環節；從對工程實體安全的控制來看，實體監督是一種直接對這最后環節進行規制以減少安全事故的模式，主要起到“事中控制”的作用；而行
7、為監督則是基于對參建主體安全行為的管控，力求在安全問題演化成實體安全隱患前就將其修復，以達到保證工程實體安全的效果，既有事中的控制也有事前的控制。政府對建筑安全的監管應體現宏觀性，安全行為的監督相對于政府部門實行的諸如完善法規、出臺政策的措施而言可視為微觀行為，而相對于對工程實體的安全監管則又體現的是宏觀行為。行為監督從行為入手來制約參建企業，根本目的是要讓企業真正具有安全管理的積極性和主動性，使企業自覺加大安全管理投入，擺脫當前大部分企業與政府博弈、對安監機構的安全檢查應付了事的被動局面，使每個項目內部都有有效運行的安全管理系統，從而提高建筑業的整體安全生產水平。三、建筑安全行為監督模式運行
8、機理分析建筑安全行為監督是指建筑安全監管機構對建設項目各參建主體在實施安全管理過程中所選擇的行為過程和行為結果進行監督，檢查其是否履行相應的安全責任并對其進行必要的行為引導和修正的活動。圍繞“政府-參建主體-建筑實體安全”三方形成的總體框架，通過行為監督模式的導入應用，可以大致形成“政府監管企業安全行為企業安全生產行為執行業績直接影響企業的利益及可持續發展能力企業自主管控建筑實體安全狀況”的安全管理良性循環模式。（圖1）這個良性循環在開始運行階段需要政府較多的干預，例如規范相關的安全行為，建立科學的行為獎懲保障機制等；經過政府嚴格的行為監督與評價進程，承包商安全行為規范與否將直接決定承包商自身
9、以及建設單位的利益，獎懲機制會對企業安全行為的選擇產生較大影響，市場也會對承包商安全生產能力有優勝劣汰效應；逐漸地，企業將真正意識到安全生產水平與企業利益緊密結合，進而自主履行其安全責任，選擇正向安全行為，良性循環基本形成。在這個行為監督模式中，安全行為的規范和引導是前提，嚴格的行為過程監督與行為結果評價是重點，科學的激勵和懲罰機制是保障。（一）安全行為的引導和規范是前提。建設工程安全生產管理條例中雖然對建設單位、勘察設計單位、監理單位和施工單位等參建主體的安全生產責任進行了明確，但條例中的條款內容尚不完整，比如“建設單位的安全責任”一章中完全沒有要求建設單位在工程建設全周期要對承包商等主體和
10、工程實體進行安全管理的規定，無法為行為監督模式提供充分的法律依據，應根據需要完善對相應主體的行為規定。另外，條例作為行政法規存在不夠細化的特點，需要行業主管部門或地方對此進行深化，提高可操作性。企業由于具有追逐利潤的特性，目前很難做到主動尋求內部安全行為體系的建立，因此需要政府進行引導，以行業主管部門制定的技術標準、規范和管理制度為主要依據，將各主體的主要安全行為規范化，既利于企業安全責任的履行，也利于政府監管機構的照章監管，這是行為監督模式運行的前提。（二）嚴格的行為過程監督與行為結果評價是重點。在安全行為規范的引導基礎上，政府需要對參建主體的安全行為過程進行嚴格監督，這是模式運行的重點。行
11、為過程監督宜采取抽查尤其是不通知式抽查，檢查內容以政府制定的安全行為規范內容為主，將來或許還包含部分企業在規范化行為要求以外追加選擇的安全行為。過程監督的方式可以包括資質審查、安全管理檔案資料審查、安全費用臺賬抽查、企業匯報、針對現場安全狀態提問、現場工人隨訪、實體安全狀況檢查、實體視頻監控、監督應急預案演練等，由監管機構根據需要選擇采用。行為結果的評價是指對參建主體安全行為執行情況的審核與評價，將作為實行激勵懲罰機制以及差別化監管選擇的依據。實體監督不再是政府安全監管的重心，但對工程實體的監督依然很重要，它可作為評價和校核企業行為結果的參考。此外，由于行為監督量較為繁重，需要盡快培育第三方中
12、介機構并找到合適的模式讓其參與安全監管過程。（三）科學的經濟激勵和懲罰機制是保障。資本是逐利的，企業對政府強制要求的做法會產生一定的抗拒，卻會對涉及經濟利益的因素較快做出反應。新資源經濟學理論倡導市場與政府相結合的政策主張。運用經濟激勵機制，能在一定程度上彌補完全依靠政府行政監管的被動性和局限性，有助于較好地引導企業自主選擇正向安全行為。因此，行為監督模式還需要科學的經濟激勵和懲罰機制作為運行保障。當經濟激勵機制有效，建筑企業安全投入帶來的收益增大，甚至大于安全投入本身，理性的企業會自主加大投入選擇正向安全行為，履行相應的責任。而對于部分短視的企業，他們往往忽視安全投入的收益，拒絕選擇規范的安
13、全行為，這樣發生安全事故的概率大增，但其違規行為被發現的概率也較大，此時起作用的是懲罰機制對于監督檢查過程中發現的反向安全行為，必須加大經濟處罰力度，大幅提高違規行為的經濟成本，甚至使其高于選擇違規行為的收益，從而降低承包商及建設單位違規行為的預期收益和動機。企業一旦認為反向安全行為無利可圖，自然會改變思路轉而執行規范的安全行為。（：重慶大學建設管理與房地產學院）主要參考文獻：1陳大偉，方東平，張延東.我國建筑業安全生產長效機制構建對策研究.建筑經濟，2009.2.2國務院.2003年國務院政府工作報告.3焦建國.簡析建筑安全監督工作的現狀與發展.建筑安全，2011.1.4樂新軍，佘立中.建筑安全監管與中介機構存在的問題及對策.建筑安全，2010.6.5馬成祥.新公共管理視角下我國政府管理模式的創新.改革與開放，2011.4.
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