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1、 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 集寧區財政局 二一六年十一月 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 I 目錄目錄 1 項目概況項目概況.1 1.1 項目名稱.1 1.2 項目概況.1 1.3 項目運作方式.3 2 編制依據及原則編制依據及原則.4 3 責任識別責任識別.5 3.1 股權投資支付責任.5 3.2 運營補貼支出責任.5 3.3 風險承擔支出責任.5 3.4 配套投入支出責任.6 4 財政支出責任測算財政支出責任測算.7 4.1 股權投資支出測算.7 4.2 運營補貼支出測算.7 4.3 風險承擔支出測算.7 4.4 配套投入支2、出測算.10 4.5 測算結果.10 5 財政支出能力論證財政支出能力論證.11 6 行業和領域均衡性評估行業和領域均衡性評估.13 7 財政承受能力論證財政承受能力論證.13 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 1 1 項目概況項目概況 1.1 項目名稱 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目(以下簡稱項目)1.2 項目概況 一、建設內容 烏蘭察布市集寧區綠化工程PPP項目總綠化面積合計約137萬平方米。建設內容包括：街道綠化、景觀提升、公園建設等。詳細工程包括：1、經五路起止點察哈爾大街至滿達街，長度 1500 米，綠化總面積 9.6 萬平方米；2、滿達東街起止點3、濱河東路至藏紅南路，長度 2850 米，綠化面積 30.68 萬平方米；3、愛民街起止點曙光南街至霸王河西路，長度 640 米，綠化面積 1.2 萬平方米；4、正和路起止點愛民街至格根東街，長度 1239 米，綠化面積4.2 萬平方米；5、110 國道總長度 9000 米，綠化面積 43.39 萬平方米，其中 110國道東段（含匝道）起止點經五路至藏紅南路，長度 2300 米，綠化面積 16.59 萬平方米；110 國道（藏紅南路至前旗），長度 6700 米，綠化面積 26.8 萬平方米；6、陸家壩街起止點泰安北路至京紅路，長度 700 米，綠化面積3.78 萬平方米；烏蘭察布市集寧區綠化工程4、 PPP 項目 財政承受能力論證報告 2 7、黃土場街起止點知春路至京紅北路，長度 940 米，綠化面積1.33 萬平方米；8、京紅路起止點紅海南大街至大東溝街，長度 1610 米，綠化面積 2.96 萬平方米；9、布拉格西街起止點懷遠大街至工農大街，長度 1700 米，綠化面積 3.12 萬平方米；10、正德路、勵耘路、致遠街總長度 1780 米，綠化面積 4.52 萬平方米，其中正德路起止點杜爾伯特街至滿達街，長度 680 米，綠化面積 1.5 萬平方米；勵耘路起止點杜爾伯特街至滿達街，長度 700 米，綠化面積 2.03 萬平方米；致遠街起止點正德路至勵耘路，長度 400米，綠化面積 05、.99 萬平方米；11、I、II 期街道補充及街頭綠地位于新區 I、II 期內，涉及路段長度約 5400 米，綠化面積 16.43 萬平方米。12、藏紅南路起止點 110 國道至滿達街，長度 730 米，綠化面積9.6 萬平方米。13、泰昌路公園（法治公園）位于正黃路以東、昌盛西街以北、泰昌南路以西、格根塔拉東街以南，場地呈方形，總占地面積 6.09萬平方米。注：項目實際費用按工程決算為準。項目公司負責本項目綠化服務范圍內的投資、建設、維護、移交工作。二、項目投資及資本構成 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 3 烏蘭察布市集寧區綠化工程總投資 42909.06 萬元6、，其中項目建設投資為 40000 萬元，流動資金為 78 萬元，建設期利息為 2831.06萬元。具體資金來源如下：1、項目資本金：本項目采用 PPP 模式，即公私合作模式。根據國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知（國發201551 號）對固定資產投資項目資本金的規定，結合項目實際情況，設定本項目的項目資本金為總投資的 30%（12872.71 萬元），由政府方出資代表出資 2000 萬元，其余資本金由社會資本方出資10872.71 萬元；2、項目公司債權融資：總投資 70%（30036.35 萬元）的由項目公司通過銀行貸款、產業基金、引入戰略投資者、私募基金、項目收益債、公司7、債券、非金融企業債務融資工具等多種籌集方式融資。1.3 項目運作方式 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目，采用建設-運營-移交模式（BOT 模式），政府提出規模、時間、需求等項目建議和要求，政府與社會資本共同出資設立項目公司。由項目公司負責融資、建設、運營、移交全過程運作，建設資金由項目公司籌集、支付。合作期限暫定 10 年。項目回報方式為政府付費，同時，政府基于績效考核的標準，考核項目公司并根據考核結果支付政府付費，保證項目正常運行。集寧區林業局作為該項目的管理單位，必須為該項目的正常運營提供相應的運營維護服務。項目合作期結束后，由項目公司按既定的移交標準向政府方指定的部門移交。烏蘭察布8、市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 4 2 編制依據及原則編制依據及原則 依據中華人民共和國預算法、國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發【2014】60 號）、國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發【2015】42 號）、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金【2014】76 號）、財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金【2014】113 號）、政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金【2015】21 號）等政策法律法規文件，進行9、項目財政承受能力論證。本項目財政承受能力論證采用定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 5 3 責任識別責任識別 根據 PPP 項目所在地區財政情況，財政部門識別和測算單個項目的財政支出責任后，進行 PPP 項目財政承受能力評估。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估，是根據 PPP 項目預算支出責任，評估 PPP 項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，以便于10、財政部門匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目財政承受能力評估方案。3.1 股權投資支付責任 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本項目 PPP 模式實施方式采用政府授權烏蘭察布市集寧區國融投資發展有限公司投資參股組建項目公司方式與社會資本進行股權合作，以更好的實現 PPP“風險共擔、利潤共享”機制。項目公司擬定資本金為12872.71 萬元，其中政府方占有項目公司股份約 16%的股份，投資入股 2000 萬元。社會資本方占股 84%，投資入股 10872.71 萬元股本金。3.2 政府付費支出責任 本項目由集寧區人民政府授予項目公司經11、營權，項目公司負責本項目運營、維護及更新。由實施機構根據相關考核辦法，對項目公司進行考核，并且根據考核結果支付政府付費。3.3 風險承擔支出責任 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在項目主體之間合理分配項目風險。分項分配的基本原則：一、承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 6 二、承擔風險的一方能夠將風險合理轉移；三、承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；四、由該方承擔風險最有效率；五、如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損12、失轉移給合同相對方 結合本項目投融資結構及項目自身特點，通過合同約定，擬建議形成如下風險分擔機制：表 3-1 風險分配框架表 主要由政府承擔主要由政府承擔 雙方共同承擔雙方共同承擔 主要由社會資本方承擔主要由社會資本方承擔 政策風險 利率變化超限風險 融資風險 法律法規風險 通貨膨脹超限風險 運營管理風險 決策風險 不可抗力風險 組織機構風險 規劃、標準變更風險 社會風險 工程風險 外部協作風險 成本超支風險 成本增加風險（政府方提出更高要求）技術風險 3.4 配套投入支出責任 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現13、有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。根據實施方案確認，本項目配套設施已經完善，不存在政府額外付費情況。烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 7 4 財政財政支出支出責任測算責任測算 4.1 股權投資支出測算 股權投資支出責任是指在政府和社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。股權投資支出=項目資本金政府占項目公司股比 項目公司擬定資本金為 12872.71 萬元，其中政府方占有項目公司股份約16%的股份，投資入股 2000 萬元。政府方股權投資支出根據政府方投資進度分年度投入：2017 年投入 1000 萬元，2018 年投入 10014、0 萬元。4.2 運營補貼支出測算 運營補貼支出責任是指在項目還款和項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。在不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。本項目主要付費方式為政府付費。政府付費金額分為兩部分：可用性付費、運營績效付費。政府付費-可用性付費：合作期第三年開始產生支付責任：每年 6837.89 萬元，付費時間為 8 年，總計付費金額為 54703.10 萬元。政府付費-運營績效付費：合作期第四年開始（建設期結束后）開始產生支付責任，根據運營維護費用約定估算，運營期 7 年總計支付金額為 7017.91 萬元。表 4-1 政府預計支付一覽表 單位：萬元 項目 2017 年 201815、 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年2026 年 政府支付 1000 1000 6837.89 8007.54 8007.54 8007.54 7715.13 7715.13 7715.13 7715.13 4.3 風險承擔支出測算 風險承擔支出責任是指政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本項目由政府和社會資本合作成立項目公司，因此，政府按照所出資比例承擔項目風險。烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 8 由于項目的風險概率和風險后值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際按照可轉移風險、可分擔風險以及不16、可轉移風險進行分類，采用分類比例法、情景法對風險承擔成本進行量化。第一類可轉移風險。第一種：可通過購買保險轉移的風險 包括項目建設期間風險。項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移，風險承擔成本按項目建設投資的 5%考慮，即 2000 萬元，其中項目自留風險占 20%為 400 萬元，項目可轉移風險占 80%為 1600 萬元。政府承擔的可轉移風險成本=項目建設投資風險比例自留風險比例政府股權比例：=400005%20%16%=62.15 萬元 第二種：建設投資方面的可轉移風險 結合本項目情況，推薦采用情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響17、風險的各類事件和變量進行“有利”、“基本”、“不利”、“較差”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出”。計算公式為：風險承擔成本=（某情景風險后果值某情景發生概率）各情景發生概率及總成本值變化如下：表 4-2 建設期項目的風險估算 情景假設 風險后果 發生概率 總成本值變化 有利 投入節約 5%以上 5%-100.00 基本 投入節約 5%-成本超支 5%10%0 不利 投入超支 5%-15%50%2000.00 較差 投入超支 15%-25%25%2000.00 最壞 投入超支 25%以上 10%1000.00 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 18、9 按照股權比例，社會資本方風險承擔成本占全部風險承擔成本的 84%，自留風險承擔成本占全部風險承擔成本的 16%。政府自留風險承擔成本為 761.30 萬元，可轉移風險承擔成本為 4138.70 萬元。自留風險承擔成本按照工程進度計入建設期風險。第二類可分擔風險。項目建設和運營期間可能發生的法規政治風險、自然災害、通貨膨脹等不可抗力風險等，需要政府和項目公司共同承擔。按照項目建設投資（項目建設投資為 40000 萬元）的 1%考慮，風險支出責任為 400 萬元，其中政府承擔 50%。政府承擔的分擔風險成本=項目建設投資風險比例政府分擔比例=400001%50%=200 萬元 第三類不可轉移風19、險。由政府造成的運營成本超支由政府承擔。按照項目經營成本的 10%考慮。根據以上數據，由 政府風險承擔成本=承擔的可轉移風險成本+分擔風險成本+不可分擔轉移風險成本 詳細計算見下表 4-3。表 4-3 政府風險承擔成本計算表 單位：萬元 A A B B C C D D 序號序號 年份年份 可轉移風險可轉移風險 可分擔風險可分擔風險 運營成本運營成本 不可轉移風險不可轉移風險 （C C10%10%）風險支出風險支出 （A+B+DA+B+D）1 2017 699.93 200.00 0.00 0.00 899.93 2 2018 123.52 200.00 0.00 0.00 323.52 3 220、019 0.00 200.00 0.00 0.00 200.00 4 2020 0.00 200.00 1019.28 101.93 301.93 5 2021 0.00 200.00 1019.28 101.93 301.93 6 2022 0.00 200.00 1019.28 101.93 301.93 7 2023 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 8 2024 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 10 A A B B C C D D 序號序號 年份年份 可轉移風險可21、轉移風險 可分擔風險可分擔風險 運營成本運營成本 不可轉移風險不可轉移風險 （C C10%10%）風險支出風險支出 （A+B+DA+B+D）9 2025 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 10 2026 0.00 200.00 764.46 76.45 276.45 合計合計 823.45 2000.00 6115.68 611.57 3435.02 4.4 配套投入支出測算 本項目為新建項目，政府目前已經完成土地手續、供電線路、進出廠區的道路建設等配套設施。政府配套支出責任為 0。4.5 測算結果 經測算在項目全生命周期內，政府總支出金額 67156 萬元，政府22、平均每年需支出為 6716 萬元。表 4-4 本項目財政支出責任匯總表 單位：萬元 序號序號 年份年份 股本金支出股本金支出 運營支出運營支出 風險支出風險支出 配套支出配套支出 合計合計 1 2017 1000 0 900 0 1900 2 2018 1000 0 324 0 1324 3 2019 0 6838 200 0 7038 4 2020 0 8008 302 0 8309 5 2021 0 8008 302 0 8309 6 2022 0 8008 302 0 8309 7 2023 0 7715 276 0 7992 8 2024 0 7715 276 0 7992 9 20223、5 0 7715 276 0 7992 10 2026 0 7715 276 0 7992 合計合計 2000 61721 3435 0 67156 烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 11 5 財政財政支出支出能力能力論證論證 集寧區 2015 年一般公共預算支出為 405809 萬元，根據我區近五年的一般公共預算支出平均增長率為 18.29%，綜合考慮集寧區當地發展狀況預計未來一般公共預算支出增長速度為 8%。我區暫時沒有已經實施的 PPP 項目，本級財政已經承擔的支出責任為 0 元。表 5-1 本地財政年收支預估情況表 序號序號 年份年份 支出支出 支出增長率支24、出增長率 2011 年實際 225417 2012 年實際 332856 47.66%2013 年實際 278322-16.38%2014 年實際 317623 14.12%2015 年實際 405809 27.76%合計平均 312005 18.29%0 2016 年預計 438274 8.00%1 2017 年預計 473336 8.00%2 2018 年預計 511202 8.00%3 2019 年預計 552099 8.00%4 2020 年預計 596267 8.00%5 2021 年預計 643968 8.00%6 2022 年預計 695485 8.00%7 2023 年預計 725、51124 8.00%8 2024 年預計 811214 8.00%9 2025 年預計 876111 8.00%10 2026 年預計 946200 8.00%已經實施的 PPP 項目，本級財政承擔的支出責任為 0 元。2016 年度財政備選 PPP 項目共一個（含本項目）。烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目按照 PPP 模式實施，本項目回報機制采用政府付費方式，政府承擔運營期的補貼責任、承擔風險支出責任和股權投資責任。本項目按照 PPP 模式實施，本級財政承擔的支出責任占對應年度預測的一烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 12 般公共預算支出為：0.26%-126、.39%（2017 年至 2026 年，見表 5-2）。表 5-2 本項目支出責任占比本地財政數據預估表 序號序號 年份年份 一般公共預算支出一般公共預算支出 本項目年實際支出本項目年實際支出 占比占比 1 2015 405809 -2 2016 438274 -3 2017 473336 1900 0.40%4 2018 511202 1324 0.26%5 2019 552099 7038 1.27%6 2020 596267 8309 1.39%7 2021 643968 8309 1.29%8 2022 695485 8309 1.19%9 2023 751124 7992 1.06%27、10 2024 811214 7992 0.99%11 2025 876111 7992 0.91%12 2026 946200 7992 0.84%13 合計合計 7295280 67156 -綜合考慮集寧區同期規劃暫無其他 PPP 項目，集寧區所有 PPP 項目的本級財政承擔的支出責任占對應年度預測的一般公共預算支出為：0.26%-1.39%（2017 年至 2026 年，見表 5-2），在政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引要求的標準之內。從我區中長期財政發展規劃看，該項目的財政支出責任不會引發財政債務風險。烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 13 6 行28、業和領域均衡性評估行業和領域均衡性評估 行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。根據集寧區財政局公告信息，現階段集寧區尚無在實施的基礎設施和公共事業 PPP 項目。根據集寧區人民政府為了更好的鞏固集寧區生態綠化建設，結合集寧區實際情況，有效保護森林資源、保障生態安全、促進林業發展。規范園林綠化領域 PPP 項目操作流程，完善投融資環境，引導社會資本積極參與、加大投入。現提出烏蘭察布市集寧區綠化工程 PPP項目。根據以上分析，集寧區預計實施的 PPP 項目沒有發生行業過于集中的現象，通過行業和領域均衡性評估。7 財政承受能力論證財政承受能力論證 本項目同時通過了行業和領域平衡性評估和財政支出能力評估，故本項目財政承受能力論證結論為“通過論證”。